Regime Jurídico dos Sistemas de Tratamento e Recolha de Resíduos Urbanos

Estabelece o regime jurídico da concessão da exploração e da gestão, em regime de serviço público, dos sistemas multimunicipais de tratamento e de recolha seletiva de resíduos urbanos, atribuída a entidades de capitais exclusiva ou maioritariamente privados

Preâmbulo

A reorganização do setor dos resíduos é um dos grandes desafios a que o Governo se propôs, tendo em vista a resolução de problemas ambientais e dos problemas vigentes de sustentabilidade económico-financeira deste setor.
A Lei n.º 35/2013, de 11 de junho, que alterou a Lei n.º 88-A/97, de 25 de julho, que regula o acesso da iniciativa económica privada a determinadas atividades económicas, veio dar o primeiro passo no sentido da pretendida reorganização do setor. Nos termos da alteração introduzida, passou a ser possível que a exploração e gestão de sistemas multimunicipais sejam atribuídas a empresas cujo capital social seja maioritária ou integralmente subscrito por empresas do setor privado, viabilizando-se, assim, a maior participação do setor privado neste setor.
Complementarmente, o Decreto-Lei n.º 92/2013, de 11 de julho, veio dar mais um passo no sentido da implementação da estratégia governamental para os setores da água e saneamento e dos resíduos. No que respeita ao setor da água e saneamento prevê-se a possibilidade de criação, exclusivamente por via legislativa, de sistemas multimunicipais por agregação de sistemas existentes. Já a respeito da reorganização do setor dos resíduos, o Decreto-Lei n.º 92/2013, de 11 de julho, introduziu apenas as modificações necessárias à viabilização, no setor dos resíduos, da alienação do capital social das entidades gestoras de sistemas multimunicipais a privados.
Finalmente, o Governo tomou a decisão de privatização da Empresa Geral do Fomento, S. A. (EGF), sub-holding do grupo Águas de Portugal para o setor dos resíduos, nos termos do Decreto-Lei n.º 45/2014, de 20 de março, que aprova o processo de reprivatização da EGF, e dá assim concretização à medida prevista no respetivo Programa de Governo, de autonomização do setor dos resíduos do Grupo Águas de Portugal, mediante a sua abertura ao setor privado. A alienação do capital social da EGF a entidades privadas tem como consequência a alteração da natureza jurídica das atuais entidades gestoras dos sistemas multimunicipais de tratamento de resíduos, das quais a EGF é acionista maioritária. Com efeito, tais entidades gestoras deixarão, assim, de ser empresas públicas, passando a ser detidas, maioritariamente, por uma empresa privada (a EGF privatizada) e, minoritariamente, pelos municípios utilizadores de cada sistema que não tenham alienado a sua participação social. Esta opção não implica, contudo, qualquer alteração das obrigações contratuais assumidas entre acionistas, nomeadamente em acordos parassociais, os quais se mantêm e não são alterados por efeito do presente decreto-lei.
Neste quadro, o Governo considera imprescindível rever o regime jurídico aplicável à atuação das entidades gestoras de sistemas multimunicipais de tratamento e de recolha seletiva de resíduos urbanos, adaptando-o à nova realidade que surgirá com a concretização da venda da EGF. Efetivamente, o regime jurídico constante do Decreto-Lei n.º 294/94, de 16 de novembro, que aprova também as bases do contrato de concessão da exploração e gestão dos sistemas multimunicipais de tratamento de resíduos urbanos, baseia-se numa matriz de exploração e gestão dos sistemas por empresas públicas, sobre as quais, de resto, o Governo dispõe de poderes de fiscalização, direção, autorização, aprovação e suspensão dos respetivos atos.
Atendendo à existência de entidades gestoras que não são atualmente detidas pela EGF e, bem assim, à possibilidade de virem a ser criados outros sistemas multimunicipais concessionados a entidades de natureza pública, optou-se por manter em vigor o Decreto-Lei n.º 294/94, de 16 de novembro, criando-se paralelamente um regime jurídico novo aplicável apenas aos sistemas multimunicipais geridos por concessionárias com capitais exclusiva ou maioritariamente privados.
Por conseguinte, o presente decreto-lei ajusta o regime jurídico aplicável à exploração e gestão destes sistemas multimunicipais à circunstância de serem geridos por entidades privadas, afastando-se determinadas regras que apenas faziam sentido no quadro de sistemas concessionados a empresas públicas e prevendo-se novas regras que pretendem reforçar o controlo pelo Estado concedente sobre a atividade da concessionária privada, em homenagem ao cumprimento dos objetivos de serviço público subjacente à atividade concessionada, maxime a universalidade no acesso, a continuidade, a qualidade e a eficiência de serviço. De destacar é também a previsão da obrigação de a concessionária adequar a sua atividade ao cumprimento das metas fixadas para o setor, em especial constantes do Plano Estratégico para os Resíduos Urbanos (PERSU 2020). Procura-se ainda, em matéria de regime económico-financeiro, salvaguardar a aplicação do regulamento tarifário do serviço de gestão de resíduos urbanos emitido pela entidade reguladora do setor. Finalmente, são adotadas algumas disposições transitórias destinadas a assegurar a aplicação deste novo regime em articulação com o processo de privatização da EGF.
Foi ouvida a Associação Nacional de Municípios Portugueses, a Entidade Reguladora dos Serviços de Águas e Resíduos e a Autoridade da Concorrência.

Assim:
Nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 198.º da Constituição, o Governo decreta o seguinte:

Artigo 1.º - Objeto

1 – O presente decreto-lei consagra o regime jurídico da concessão da exploração e da gestão, em regime de serviço público, dos sistemas multimunicipais de tratamento e de recolha seletiva de resíduos urbanos, cuja responsabilidade pela gestão é assegurada pelos municípios, atribuída a entidades de capitais exclusiva ou maioritariamente privados.

2 – A exploração e a gestão referidas no número anterior abrangem a conceção, a construção, a aquisição, a extensão, a reparação, a renovação, a manutenção e a otimização de obras e equipamentos necessários ao exercício daquelas atividades.

3 – São aprovadas as bases da concessão da exploração e gestão, em regime de serviço público, dos sistemas multimunicipais de tratamento e de recolha seletiva de resíduos urbanos, atribuída a entidades de capitais exclusiva ou maioritariamente privados, constantes do anexo ao presente decreto-lei e que dele fazem parte integrante.

Artigo 2.º - Criação de sistemas multimunicipais

A criação de sistemas multimunicipais de tratamento e de recolha seletiva de resíduos urbanos, realizada nos termos do Decreto-Lei n.º 92/2013, de 11 de julho, e do presente decreto-lei, tem por objetivo garantir a universalidade, qualidade, eficiência e continuidade dos serviços públicos de tratamento e de recolha seletiva de resíduos urbanos, bem como o cumprimento de metas ambientais associadas a essas atividades.

Artigo 3.º - Serviço público

1 – A exploração e a gestão dos sistemas multimunicipais de tratamento e de recolha seletiva de resíduos urbanos gerados nas áreas dos municípios utilizadores consubstanciam um serviço público a exercer em regime de exclusividade.

2 – A concessionária deve desempenhar as atividades concessionadas de acordo com as exigências de um regular e eficiente funcionamento do serviço público, adotando os melhores padrões de qualidade disponíveis em cada momento, nos termos das disposições aplicáveis do contrato de concessão, e de acordo com as exigências da entidade reguladora do setor.

3 – A exploração e a gestão dos sistemas multimunicipais de tratamento e de recolha seletiva de resíduos urbanos visa contribuir para o saneamento público e para o bem-estar das populações, assegurando, nomeadamente:
a) O tratamento de resíduos urbanos por forma a contribuir para o cumprimento das metas nacionais em matéria de ambiente;
b) O tratamento de resíduos urbanos de forma a assegurar a continuidade da prestação do serviço, incluindo a manutenção permanente de capacidade de tratamento;
c) A promoção e a implementação das ações necessárias a uma correta política de gestão de resíduos urbanos, nomeadamente no que respeita à sua adequada separação, redução e valorização;
d) A prestação de serviço de acordo com regras e procedimentos certificados que assegurem a minimização dos seus riscos;
e) O controlo dos custos através da racionalidade e eficácia dos meios utilizados nas suas diversas fases.

4 – Salvo em caso de força maior, nos termos previstos nas bases constantes do anexo ao presente decreto-lei, a concessionária, sempre que ocorra a impossibilidade de assegurar a receção e o tratamento dos resíduos urbanos nos termos previstos no contrato, com prejuízo da garantia da continuidade do serviço e do cumprimento da legislação aplicável, dos objetivos de serviço público definidos e dos parâmetros de sanidade e qualidade ambiental exigíveis, deve promover a entrega e o tratamento dos resíduos urbanos noutro sistema de tratamento de resíduos, com capacidade para o efeito e tendo em conta a minimização dos custos associados, até que seja restabelecida a normalidade do funcionamento do sistema por si gerido.

5 – A entidade gestora do sistema de tratamento de resíduos referida no número anterior fica autorizada a receber e a tratar os resíduos gerados no sistema multimunicipal gerido pela concessionária durante o período previsto no número anterior.

6 – Os trabalhadores com relação jurídica de emprego público podem exercer funções na concessionária por acordo de cedência de interesse público, nos termos da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro.

Artigo 4.º - Contrato de concessão

A concessão da exploração e da gestão dos sistemas multimunicipais de tratamento e de recolha seletiva de resíduos urbanos opera-se por contrato administrativo, conforme previsto no Código dos Contratos Públicos, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de janeiro, a celebrar entre o Estado Português, representado pelo membro do Governo responsável pela área do ambiente, e uma entidade de capitais exclusiva ou maioritariamente privados, nos termos das bases constantes do anexo ao presente decreto-lei.

Artigo 5.º - Articulação entre a concessionária e os municípios utilizadores

1 – Sem prejuízo da responsabilidade da concessionária em matéria de recolha seletiva nos termos do presente decreto-lei e bases constantes do anexo ao presente decreto-lei, os municípios utilizadores devem articular os seus sistemas de recolha e transporte de resíduos urbanos com o sistema multimunicipal explorado e gerido pela concessionária de modo a assegurar o cumprimento do disposto no número seguinte.

2 – Os municípios são obrigados a entregar à concessionária do sistema multimunicipal do qual são utilizadores todos os resíduos urbanos cuja gestão se encontre sob sua responsabilidade, nos termos da legislação aplicável, gerados nas respetivas áreas e que se incluam no objeto da concessão.

3 – Sem prejuízo da responsabilidade civil a que haja lugar nos termos gerais e da aplicação das sanções contratual ou regulamentarmente previstas, os municípios utilizadores que violem o dever previsto no número anterior devem pagar à concessionária o valor correspondente à aplicação do tarifário em vigor à quantidade de resíduos desviada do sistema multimunicipal gerido pela concessionária, comprovadamente determinada pela entidade reguladora do setor, agravado por uma percentagem a definir por esta no início de cada período regulatório tendo em conta o valor correspondente a outras receitas diretas que a concessionária teria obtido a partir da referida quantidade de resíduos desviada, nomeadamente associadas à redução da produção de energia elétrica ou materiais recicláveis.

4 – A articulação entre os sistemas municipais de recolha e transporte de resíduos urbanos e o sistema multimunicipal é assegurada através de contratos de entrega e receção, celebrados entre a concessionária e cada um dos municípios, os quais preveem a definição de pontos para entrega dos resíduos urbanos a tratar.

5 – A modificação objetiva dos contratos de concessão, designadamente ao nível dos pressupostos económico-financeiros e do respetivo prazo, determina a correspondente adaptação dos contratos de entrega e receção em vigor, designadamente a respetiva extensão por forma a que o respetivo termo coincida com o termo da concessão.

6 – Os resíduos entregues à concessionária por cada utilizador do sistema multimunicipal devem ser registados, podendo ser consideradas as origens e características dos resíduos entregues, desde que tal se encontre previsto nos contratos referidos no n.º 4.

7 – As faturas a emitir pela concessionária relativas aos serviços prestados aos utilizadores do sistema multimunicipal têm uma periodicidade mensal, sendo o prazo de pagamento de 60 dias.

8 – Às dívidas dos utilizadores do sistema multimunicipal em mora é aplicável o regime dos juros comerciais, bem como um prazo de prescrição de dois anos após a emissão das respetivas faturas.

9 – As tarifas a aplicar aos utilizadores produzem efeitos a partir do primeiro dia do exercício económico a que respeitam, independentemente da data da respetiva aprovação.

10 – A necessidade de articulação prevista no n.º 1 cessa quando razões ponderosas de interesse público, reconhecidas por despacho do membro do Governo responsável pela área do ambiente, o justifiquem.

Artigo 6.º - Termo do prazo de concessão

1 – No termo da concessão, os bens afetos à concessão que sejam propriedade da concessionária transferem-se, livres de quaisquer ónus ou encargos, nos termos previstos no artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 92/2013, de 11 de julho, e nas bases constantes do anexo ao presente decreto-lei, para uma entidade intermunicipal, associação de municípios para a realização de fins especiais, representativa de todos os municípios utilizadores do sistema multimunicipal, ou para o conjunto de todos os municípios utilizadores, mediante o exercício do respetivo direito de opção e o pagamento à concessionária do valor a que esta tenha direito.

2 – Nos casos de não exercício do direito de opção ou de não pagamento à concessionária do montante previsto no número anterior, os bens previstos no número anterior revertem para o Estado, nos termos estabelecidos nas bases constantes do anexo ao presente decreto-lei.

3 – No termo da concessão, transferem-se para a entidade transmissária dos bens a que se referem os números anteriores os direitos e as relações jurídicas referidos no n.º 3 da base XI, nos termos previstos na base LII.

Artigo 7.º - Disposições aplicáveis

As concessões a que o presente decreto-lei se refere regem-se pelo disposto na Lei n.º 88-A/97, de 25 de julho, alterada pelas Leis n.ºs 17/2012, de 26 abril, e 35/2013, de 11 de junho, pelas disposições aplicáveis do Decreto-Lei n.º 92/2013, de 11 de julho, pelo presente decreto-lei e demais legislação aplicável à atividade concessionada e pelos respetivos contratos.

Artigo 8.º - Aplicação no tempo

1 – O presente decreto-lei é aplicável às concessões atribuídas após a respetiva entrada em vigor.

2 – O presente decreto-lei é ainda aplicável às concessões em curso, cujas entidades gestoras passem a ser entidades de capitais exclusiva ou maioritariamente privados na vigência do presente decreto-lei, nos termos do disposto nos artigos seguintes.

Artigo 9.º - Adaptação das concessões em curso

1 – Os contratos de concessão em vigor à data do início de vigência do presente decreto-lei e celebrados com entidades gestoras de sistemas multimunicipais cujo capital social passe a ser detido exclusiva ou maioritariamente por entidades privadas devem, no prazo máximo de 90 dias a contar da data em que a alienação a entidades privadas do capital social das referidas entidades gestoras ou dos respetivos acionistas produza efeitos, ser objeto de modificação contratual, em vista da adaptação do seu conteúdo ao presente decreto-lei e bases constantes do anexo ao presente decreto-lei.

2 – A modificação contratual prevista no número anterior produz efeitos no dia seguinte ao da respetiva outorga.

3 – A modificação contratual prevista no n.º 1 apenas pode ser outorgada após a apresentação pela concessionária de comprovativo da prestação de caução a favor do concedente, no valor correspondente a 5% do volume de negócios da concessionária no ano anterior ao da outorga da modificação contratual em causa, destinada a garantir o cumprimento de todas as obrigações que para si emergem do contrato de concessão tal como modificado.

4 – À caução prestada nos termos do número anterior não é aplicável o disposto no n.º 2 da base XXXII, aprovada em anexo ao presente decreto-lei.

5 – As atividades complementares cujo exercício pela concessionária se encontre, à data da produção de efeitos da modificação contratual prevista no n.º 1 expressamente autorizado nos termos da lei e dos respetivos contratos de concessão, mantêm-se autorizadas à concessionária como atividades complementares para efeitos do disposto nas bases constantes do anexo ao presente decreto-lei.

6 – As atividades acessórias cujo exercício pela concessionária se encontre, à data da produção de efeitos da modificação contratual prevista no n.º 1 expressamente autorizado nos termos da lei e dos respetivos contratos de concessão, mantêm-se autorizadas à concessionária como outras atividades por um período de três anos, devendo cessar até ao termo deste prazo.

7 – Para efeitos do disposto no n.º 1 da base L aprovada em anexo ao presente decreto-lei, o prazo contratual a considerar é o período compreendido entre a data da produção de efeitos da modificação contratual prevista no n.º 1 e o último dia da concessão.

8 – Os acordos parassociais celebrados entre os acionistas da concessionária, à data da produção de efeitos da modificação contratual prevista no n.º 1, consideram-se autorizados e vinculativos para efeitos do disposto na base IX, aprovada em anexo ao presente decreto-lei.

Artigo 10.º - Adaptação dos contratos em vigor celebrados com os municípios utilizadores

1 – Os contratos de entrega e receção de resíduos e os contratos de cedência de infraestruturas em vigor nas concessões em curso devem ser modificados por forma a ficarem adaptados às condições do contrato de concessão, tal como modificado nos termos do n.º 1 do artigo anterior.

2 – Enquanto não ocorrer a modificação referida no número anterior, as relações contratuais entre as concessionárias e os utilizadores rege-se pelo disposto nos contratos existentes em tudo o que não contrarie o disposto no contrato de concessão modificado.

Artigo 11.º - Regime regulatório transitório

1 – Nos casos em que a data de produção de efeitos da modificação contratual prevista no n.º 1 do artigo 9.º ocorra no ano da publicação do presente decreto-lei ou no ano imediatamente subsequente, as tarifas a aplicar pela concessionária, desde aquela data até ao termo do primeiro ano civil subsequente àquele em que ocorra a publicação do presente decreto-lei, correspondem às tarifas aprovadas para 2014, atualizadas de acordo com o índice de preços no consumidor publicado pela entidade legalmente competente para a sua divulgação, sem prejuízo das tarifas plurianuais que se encontrem em vigor à data de produção de efeitos da modificação contratual prevista no n.º 1 do artigo 9.º.

2 – Para efeitos do disposto nas bases constantes do anexo ao presente decreto-lei, o primeiro período regulatório aplicável às concessões a que se refere o número anterior inicia-se no primeiro dia do segundo ano civil subsequente àquele em que ocorra a publicação do presente decreto-lei.

3 – O conjunto de bens e meios afetos aos contratos de concessão, celebrados pelas concessionárias que se encontrem na situação prevista no n.º 1, consideram-se afetos à concessão para efeitos das bases constantes do anexo ao presente decreto-lei e integram a base de ativos relevante para efeitos de apuramento dos proveitos permitidos definidos nas referidas bases, sendo o respetivo valor contabilístico apurado por referência aos custos incorridos com a respetiva aquisição.

4 – Quando seja estimada uma variação anual de tarifas superior a 2%, aos proveitos anualmente permitidos à concessionária, definidos nos termos das bases constantes do anexo ao presente decreto-lei, pode ser deduzido, se positivo, o montante correspondente ao acréscimo de gastos referente a amortizações acumuladas de investimento contratual por realizar, deduzido do montante de imposto diferido que lhe está associado e do valor contabilístico líquido de amortizações e subsídios do conjunto de bens e ativos que não venham a integrar a base de ativos da concessionária relevante para efeitos de apuramento dos proveitos permitidos nos termos das bases constantes do anexo ao presente decreto-lei.

5 – A dedução do saldo, prevista no número anterior, deve ser realizada na medida do necessário para que a variação anual da tarifa não exceda 2% e, no caso de o saldo se revelar insuficiente para esse efeito, deve ser deduzida a totalidade do saldo.

6 – O saldo previsto no n.º 4 é apurado com base na informação registada nas últimas demonstrações financeiras da concessionária disponíveis imediatamente antes do início do primeiro período regulatório.

7 – O saldo, previsto no n.º 4, eventualmente existente no termo da concessão é deduzido ao valor a que a concessionária tem direito nos termos do n.º 5 da base LII das bases constantes do anexo ao presente decreto-lei.

8 – Para efeitos do disposto nas bases constantes do anexo ao presente decreto-lei, não são reconhecidos quais quer desvios de recuperação de gastos, positivos ou negativos, à data de início do primeiro período regulatório.

Artigo 12.º - Entrada em vigor

O presente decreto-lei entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação.