Novo regime de acesso e exercício de profissões e atividades profissionais

Estabelece o regime de acesso e exercício de profissões e de atividades profissionais e o regime aplicável à avaliação da proporcionalidade prévia à adoção de disposições legislativas que limitem o acesso a profissão regulamentada, ou a regulamentar, ou o seu exercício, transpondo a Diretiva (UE) 2018/958 do Parlamento Europeu e do Conselho e revogando o Decreto-Lei n.º 37/2015, de 10 de março

Preâmbulo

Estabelece o regime de acesso e exercício de profissões e de atividades profissionais e o regime aplicável à avaliação da proporcionalidade prévia à adoção de disposições legislativas que limitem o acesso a profissão regulamentada, ou a regulamentar, ou o seu exercício, transpondo a Diretiva (UE) 2018/958 do Parlamento Europeu e do Conselho e revogando o Decreto-Lei n.º 37/2015, de 10 de março.

A Assembleia da República decreta, nos termos da alínea c) do artigo 161.º da Constituição, o seguinte:

Artigo 1.º - Objeto

1 – A presente lei estabelece o regime de acesso e exercício de profissões e de atividades profissionais.

2 – A presente lei procede à transposição para a ordem jurídica interna da Diretiva (UE) 2018/958 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de junho de 2018, relativa a um teste de proporcionalidade a realizar antes da aprovação de nova regulamentação das profissões, estabelecendo o regime aplicável à avaliação da proporcionalidade prévia à adoção de disposições legislativas que limitem o acesso a profissão regulamentada, ou a regulamentar, ou o seu exercício.

Artigo 2.º - Âmbito de aplicação

1 – A presente lei aplica-se a qualquer profissão ou atividade profissional, com exceção das profissões:
a) Associadas a um vínculo de emprego público;
b) Desenvolvidas no exercício de poderes públicos concedidos por lei.

2 – O regime referido no n.º 2 do artigo anterior é aplicável às profissões regulamentadas e às profissões a regulamentar, abrangidas pela Lei n.º 9/2009, de 4 de março.

3 – O disposto na presente lei quanto à avaliação da proporcionalidade não prejudica a aplicação de regimes jurídicos especiais no que respeita à regulamentação de uma determinada profissão que sejam excluídos do âmbito de aplicação da Lei n.º 9/2009, de 4 de março.

4 – Sem prejuízo do disposto na Lei n.º 2/2013, de 10 de janeiro, o presente artigo e os artigos 3.º, 4.º e 10.º a 13.º, quanto à avaliação da proporcionalidade, aplicam-se igualmente às profissões regulamentadas por associações públicas profissionais.

Artigo 3.º - Definições

Para efeitos da presente lei, entende-se por:

a) «Atividade profissional», a atividade lícita que constitua ocupação ou modo de vida de pessoa singular, desenvolvida em regime permanente, temporário ou sazonal, a título principal, secundário ou acessório, com subordinação ou autonomia, em exclusividade ou cumulação, e que pode integrar o conteúdo típico de uma profissão;
b) «Atividade reservada», forma de regulamentação de uma profissão em que o acesso a uma atividade profissional ou a um grupo de atividades profissionais está, direta ou indiretamente, reservado, aos membros de uma profissão regulamentada que sejam titulares de uma qualificação específica, incluindo os casos em que a atividade seja partilhada com outras profissões regulamentadas;
c) «Formação regulamentada», a formação especificamente orientada para o exercício de determinada profissão, livre ou regulamentada, que consista num ciclo de estudos, eventualmente completado por formação profissional, estágio profissional ou prática profissional, que se enquadre em qualquer dos níveis de qualificação do Quadro Nacional de Qualificações;
d) «Profissão», a atividade ou o conjunto de atividades profissionais atribuídas a determinado perfil, previamente existente ou criado em função das necessidades do mercado de trabalho;
e) «Profissão de acesso livre», a atividade ou o conjunto de atividades profissionais cujo acesso não depende da verificação de requisitos profissionais, nomeadamente da titularidade de determinadas qualificações profissionais, sem prejuízo da existência de formação regulamentada;
f) «Profissão regulamentada», a atividade ou o conjunto de atividades profissionais em que o acesso, o exercício ou uma das modalidades de exercício dependem direta ou indiretamente da titularidade de determinadas qualificações profissionais, constituindo, nomeadamente, uma modalidade de exercício o uso de um título profissional limitado aos detentores de uma determinada qualificação profissional;
g) «Qualificações profissionais», as qualificações atestadas por título ou certificado de formação, certificado ou diploma de qualificações, documentos que atestam a titularidade de um grau ou diploma de ensino superior, declaração de competência ou de experiência profissional, eventualmente em cumulação com qualquer uma das formas anteriores;
h) «Requisitos profissionais», qualquer dever, obrigação, proibição, condição ou limite imposto à pessoa singular para o acesso ou exercício de uma profissão ou atividade profissional, nomeadamente qualificações profissionais, independentemente de estarem previstos em normas legais, regulamentares ou administrativas;
i) «Título profissional», o documento que atesta as competências e qualificações profissionais necessárias para o desempenho de uma profissão ou atividade profissional;
j) «Título profissional protegido», forma de regulamentação de uma profissão em que a utilização de um título, no âmbito de uma atividade profissional ou de um grupo de atividades profissionais, está subordinada, direta ou indiretamente, à posse de uma determinada qualificação profissional, e a utilização abusiva desse título está sujeita a sanções ou outras medidas.

Artigo 4.º - Liberdade de acesso e exercício de profissões ou atividades profissionais

1 – Os regimes de acesso e exercício de profissões ou atividades profissionais devem ser livres, garantir a igualdade de oportunidades, o direito ao trabalho, o direito à liberdade de escolha de profissão ou de trabalho, e a livre circulação de trabalhadores e prestadores de serviço.

2 – As atividades profissionais associadas a determinada profissão só lhe estão reservadas quando tal resulte expressamente da lei.

3 – Não é admissível por qualquer meio, seja por ato ou por regulamento, estabelecer restrições à liberdade de acesso e exercício de profissão que não estejam previstas na lei.

4 – A adoção de disposições legislativas que limitem o acesso a profissão regulamentada ou a regulamentar, ou o seu exercício, deve ser precedida de uma avaliação da proporcionalidade, em conformidade com o artigo 10.º, a qual deve ser:
a) Proporcional à natureza, ao conteúdo e ao impacto das disposições legislativas que se pretendem introduzir ou alterar;
b) Acompanhada de explicação que justifique as disposições legislativas, a qual deve ser suficientemente pormenorizada para permitir avaliar a conformidade com o princípio da proporcionalidade, devendo a respetiva fundamentação assentar em elementos qualitativos e, sempre que possível e pertinente, quantitativos;
c) Efetuada de forma objetiva e independente.

5 – As disposições legislativas que limitem o acesso às profissões ou atividades profissionais e o respetivo exercício não podem ser, direta ou indiretamente, discriminatórias, nomeadamente em razão da nacionalidade ou do local da residência.

6 – Qualquer regulamentação ou restrição do acesso e exercício de profissões ou atividades profissionais deve ser fundada em razões de ordem pública, segurança pública ou saúde pública, ou em razões imperiosas de interesse público, ou inerentes à própria capacidade das pessoas, e respeitar o princípio da proibição do excesso.

7 – Para efeitos do número anterior, consideram-se razões de ordem pública, segurança pública ou saúde pública, ou razões imperiosas de interesse público, nomeadamente, a preservação do equilíbrio financeiro do regime de segurança social, a defesa dos consumidores, dos beneficiários dos serviços e dos trabalhadores, a salvaguarda da boa administração da justiça, a garantia da equidade das operações comerciais, a luta contra a fraude, a prevenção da evasão e da elisão fiscais e a salvaguarda da eficácia do controlo fiscal, a segurança dos transportes, a proteção do ambiente e do ambiente urbano, a saúde animal, a propriedade intelectual, a preservação e a conservação do património histórico e artístico nacional, objetivos da política social, e objetivos da política cultural.

8 – Não são consideradas razões imperiosas de interesse público, que justifiquem uma restrição ao acesso a profissões regulamentadas ou ao seu exercício, motivos de natureza exclusivamente económica ou de índole estritamente administrativa.

Artigo 5.º - Acesso a profissão ou atividade profissional

1 – O acesso a profissão regulamentada é definido por diploma próprio e só pode ficar sujeito à verificação de algum ou alguns dos seguintes requisitos profissionais:
a) Capacidade jurídica;
b) Habilitação académica;
c) Qualificações profissionais.

2 – Nas profissões regulamentadas a titularidade de certificado de habilitações ou de diploma ou certificado de qualificações é requisito profissional suficiente para o acesso, salvo se o interesse público relevante exigir a fixação de algum requisito profissional adicional.

3 – A definição das qualificações profissionais requeridas para o acesso a determinada profissão ou atividade profissional deve considerar:
a) As qualificações de nível superior;
b) Os referenciais de qualificação não superior constantes do Catálogo Nacional de Qualificações (CNQ);
c) Os referenciais de qualificação não superior, para além dos previstos no CNQ, que integrem a oferta de cursos de especialização tecnológica criados por instituições do ensino superior, nos termos do n.º 2 do artigo 3.º da Portaria n.º 781/2009, de 23 de julho;
d) Os diplomas ou certificados obtidos por aprovação em exame ou prova de aptidão sem formação prévia.

4 – Quando o acesso a determinada profissão regulamentada dependa da titularidade de qualificações previstas no CNQ, o interessado pode obtê-la por uma das seguintes vias:
a) Formação inserida no CNQ, de acordo com o regime previsto no Decreto-Lei n.º 396/2007, de 31 de dezembro;
b) Reconhecimento, validação e certificação de competências adquiridas noutras formações ou contextos pessoais e profissionais, nos termos do Decreto-Lei n.º 396/2007, de 31 de dezembro.

5 – A certificação de competências profissionais deve, sempre que possível, ter por referência o CNQ e constituir um meio de reconhecimento da posse de conhecimentos, aptidões e atitudes adequados para o exercício de determinada profissão ou atividade profissional de acesso livre ou exigidos para uma profissão regulamentada.

Artigo 6.º - Proibição de numerus clausus

Não é admissível a fixação de numerus clausus no acesso à profissão ou à atividade profissional, associado ou não a restrições territoriais em função da população ou de distâncias geográficas entre profissionais ou suas sociedades e organizações associativas, ou à acreditação, por entidades públicas ou privadas, de cursos oficialmente reconhecidos.

Artigo 7.º - Títulos profissionais

1 – Os títulos profissionais têm validade nacional, independentemente de terem sido emitidos por entidades localizadas no território continental ou nas regiões autónomas, e duração indeterminada.

2 – O disposto no número anterior não prejudica os poderes atribuídos às autoridades para suspender ou revogar o título profissional, nos casos excecionais devidamente identificados nos diplomas próprios.

3 – A entidade empregadora deve solicitar ao trabalhador a apresentação do título profissional quando o mesmo seja exigido para acesso e exercício da atividade.

Artigo 8.º - Reconhecimento de qualificações profissionais obtidas fora de Portugal

O reconhecimento de qualificações profissionais, de nível superior ou não superior, obtidas fora de Portugal, por nacionais de Estados-Membros da União Europeia e do Espaço Económico Europeu, deve obedecer ao regime jurídico aprovado pela Lei n.º 9/2009, de 4 de março.

Artigo 9.º - Exercício de profissão regulamentada ou atividade profissional

O exercício de uma profissão regulamentada ou atividade profissional pode ficar sujeito à verificação de algum ou alguns dos seguintes requisitos profissionais, a definir em diploma próprio:

a) Incompatibilidades ou impedimentos;
b) Sigilo profissional;
c) Regras deontológicas ou técnicas;
d) Verificação periódica de conhecimentos, capacidades ou aptidões.

Artigo 10.º - Avaliação prévia da proporcionalidade

1 – A avaliação da proporcionalidade referida no n.º 4 do artigo 4.º incumbe:
a) Às autoridades competentes referidas no artigo 51.º da Lei n.º 9/2009, de 4 de março, quando estejam em causa profissões regulamentadas;
b) À área governativa setorial, quando estejam em causa profissões a regulamentar.

2 – Na avaliação da proporcionalidade devem ser considerados os seguintes elementos:
a) A natureza dos riscos relacionados com os objetivos de interesse público visados, em especial os riscos para os beneficiários dos serviços, nomeadamente os consumidores, para os profissionais ou para terceiros;
b) A possibilidade de as regras em vigor, nomeadamente as constantes da legislação relativa à obrigação geral de segurança dos produtos ou à defesa do consumidor, não serem suficientes para a consecução do objetivo visado;
c) A adequação das disposições legislativas para atingir o objetivo visado, de forma coerente e sistemática, fazendo face aos riscos identificados, de um modo semelhante, em atividades comparáveis;
d) O impacto na livre circulação de pessoas e serviços na União Europeia e Espaço Económico Europeu, na escolha dos consumidores e na qualidade do serviço prestado;
e) A possibilidade da utilização de meios menos restritivos para alcançar o objetivo de interesse público;
f) O efeito positivo ou negativo das disposições legislativas, quando combinadas com outras disposições que limitem o acesso à profissão, ou o seu exercício, e, em particular, o modo como estas, combinadas com outros requisitos, contribuem para alcançar o mesmo objetivo de interesse público e se são necessárias para a sua consecução, e em particular os seguintes:

3 – Para efeitos da alínea e) do número anterior, caso as disposições legislativas sejam justificadas apenas por motivos de defesa dos consumidores e os riscos identificados estejam limitados às relações entre profissionais e consumidores e, consequentemente, não afetem negativamente terceiros, deve ser avaliado, em especial, se o objetivo pode ser alcançado por meios menos restritivos do que as atividades reservadas.

4 – Sempre que tal seja relevante para a natureza e conteúdo das disposições legislativas, na avaliação da proporcionalidade devem também ser considerados os seguintes elementos:
a) A relação entre o âmbito das atividades abrangidas por uma profissão ou a ela reservadas e as qualificações profissionais necessárias;
b) A relação entre a complexidade das funções em causa e a necessidade, para aqueles que as exercem, de obterem qualificações profissionais específicas, nomeadamente no que diz respeito ao nível, à natureza e à duração da formação ou da experiência exigidas;
c) A possibilidade de obter a qualificação profissional por vias alternativas;
d) Se e por que razão as atividades reservadas a certas profissões podem ou não ser partilhadas com outros profissionais;
e) O grau de autonomia no exercício de uma profissão regulamentada e o impacto dos mecanismos de organização e supervisão na consecução do objetivo visado, em especial quando as atividades relativas a uma profissão regulamentada são exercidas sob o controlo e a responsabilidade de um profissional devidamente qualificado;
f) Os progressos científicos e tecnológicos suscetíveis de reduzir ou aumentar a assimetria das informações entre profissionais e consumidores.

5 – Antes da adoção de disposições legislativas, deve ainda assegurar-se a observância do princípio da proporcionalidade dos requisitos específicos relacionados com a prestação temporária ou ocasional de serviços, nos termos do capítulo II da Lei n.º 9/2009, de 4 de março, nomeadamente:
a) A inscrição temporária e automática numa organização ou num organismo profissional, a que se refere o n.º 2 do artigo 4.º da referida lei;
b) Uma declaração prévia, nos termos do artigo do artigo 5.º da referida lei e demais documentos nele exigidos, ou qualquer outra obrigação equivalente;
c) O pagamento de taxas ou encargos eventualmente exigidos para os procedimentos administrativos relacionados com o acesso às profissões regulamentadas, ou com o seu exercício, que o prestador de serviços tenha de suportar.

6 – O número anterior não se aplica às medidas destinadas a garantir o cumprimento das condições de trabalho a que o Estado Português esteja obrigado em conformidade com o direito da União Europeia.

7 – Caso as disposições legislativas a que se refere o presente artigo digam respeito à regulamentação de profissões do setor da saúde e tenham implicações para a segurança dos doentes, a avaliação da proporcionalidade deve garantir que estas disposições asseguram um elevado nível de proteção da saúde humana.

Artigo 11.º - Parecer sobre a avaliação da proporcionalidade

1 – A avaliação da proporcionalidade realizada nos termos do artigo anterior está sujeita a parecer obrigatório, a emitir pela Direção-Geral do Emprego e das Relações de Trabalho (DGERT).

2 – O parecer referido no número anterior deve ser emitido no prazo de 30 dias úteis, contados a partir da data da receção da avaliação da proporcionalidade, acompanhada do respetivo projeto ou proposta de legislação.

3 – O prazo indicado no número anterior suspende-se sempre que sejam solicitados elementos adicionais ou informação em falta.

4 – Após a sua emissão, a DGERT comunica o parecer às entidades referidas no n.º 1 do artigo 10.º e procede à sua divulgação, nomeadamente através do seu sítio institucional na Internet.

5 – Qualquer projeto ou proposta de legislação cujas disposições limitem o acesso a profissão regulamentada, ou a regulamentar, ou o seu exercício, só pode ser discutido e votado pela Assembleia da República, pelo Governo da República, pelas Assembleias Legislativas das regiões autónomas e pelos governos regionais após o parecer referido no n.º 1.

Artigo 12.º - Intercâmbio de informações e transparência

1 – As autoridades competentes referidas no artigo 51.º da Lei n.º 9/2009, de 4 de março, devem colaborar no intercâmbio de informações com as entidades homólogas dos outros Estados-Membros, nomeadamente sobre as matérias relativas à avaliação da proporcionalidade e sobre a forma específica como regulamentam uma profissão ou sobre os efeitos dessa regulamentação, sendo responsáveis pela sua transmissão e receção.

2 – No prazo máximo de seis meses após a adoção de disposições legislativas que limitem o acesso às profissões regulamentadas, as autoridades referidas no número anterior devem comunicar à Comissão Europeia as razões para considerar que as disposições, avaliadas nos termos do artigo 10.º, são justificadas e proporcionadas e proceder ao seu registo na base de dados das profissões regulamentadas.

Artigo 13.º - Avaliação sucessiva

1 – Após a adoção de disposições legislativas que limitem o acesso às profissões regulamentadas ou o seu exercício, as autoridades competentes referidas no artigo 51.º da Lei n.º 9/2009, de 4 de março, devem assegurar a sua conformidade com o princípio da proporcionalidade através de uma avaliação de impacto, tendo por base os objetivos no momento da adoção e os seus efeitos, a realizar:
a) No prazo de três anos após a sua entrada em vigor e sucessivamente de três em três anos a contar dessa data, caso as referidas disposições não sofram alterações;
b) Sempre que se justificar, tendo em conta quaisquer desenvolvimentos ocorridos em virtude da implementação das disposições em causa.

2 – A avaliação de impacto referida no número anterior deve ser enviada à DGERT no prazo de três meses contados da data referida na alínea a) do mesmo número, ou do conhecimento do facto no caso da alínea b), tendo em vista a elaboração de parecer sobre a adequação dos regimes profissionais às normas e princípios consagrados na presente lei.

Artigo 14.º - Acompanhamento dos regimes de acesso e exercício de profissões ou atividades profissionais

1 – A DGERT, em sede de acompanhamento dos regimes de acesso e exercício de profissões ou atividades profissionais, prossegue as seguintes atribuições:
a) Prestar o apoio técnico ao membro do Governo responsável pela área laboral e, a pedido do Governo, a outras entidades públicas;
b) Elaborar pareceres sobre a adequação dos regimes profissionais às normas e princípios consagrados na presente lei, nomeadamente os previstos nos artigos 11.º e 13.º;
c) Acompanhar os aspetos técnicos, económicos e sociais e identificar situações suscetíveis de constituírem barreiras injustificadas, propondo as devidas alterações;
d) Realizar estudos e inquéritos;
e) Solicitar, recolher, tratar e centralizar a informação, designadamente a requerida junto de associações profissionais e associações de setores de atividade, bem como os pareceres elaborados pela Agência Nacional para a Qualificação e o Ensino Profissional, I. P. (ANQEP, I. P.), e pela Direção-Geral do Ensino Superior (DGES);
f) Solicitar pareceres, com caráter obrigatório, aos parceiros sociais com assento na Comissão Permanente de Concertação Social;
g) Contribuir para a divulgação dos regimes aplicáveis a profissões ou atividades profissionais.

2 – A ANQEP, I. P., em matéria de articulação dos regimes de acesso e exercício de profissões ou atividades profissionais com o Sistema Nacional de Qualificações (SNQ), para o sistema de ensino não superior, prossegue as seguintes atribuições:
a) Verificar a articulação dos requisitos exigidos para o acesso a profissão ou atividade regulamentada, em matéria de qualificações obtidas no ensino não superior;
b) Elaborar pareceres, quando tal for solicitado;
c) Contribuir para a identificação de situações suscetíveis de constituírem barreiras injustificadas e propor as devidas alterações;
d) Contribuir para a divulgação dos regimes aplicáveis a profissões ou atividades profissionais.

3 – A DGES, em matéria de articulação dos regimes de acesso e exercício de profissões ou atividades profissionais com o sistema de ensino superior, prossegue as seguintes atribuições:
a) Verificar a articulação dos requisitos exigidos para o acesso a profissão ou atividade regulamentada em matéria de qualificações de ensino superior, bem como das situações previstas na alínea c) do n.º 3 do artigo 5.º;
b) Elaborar pareceres, quando tal for solicitado;
c) Contribuir para a identificação de situações suscetíveis de constituírem barreiras injustificadas e propor as devidas alterações;
d) Contribuir para a divulgação dos regimes aplicáveis a profissões ou atividades profissionais.

Artigo 15.º - Regime da responsabilidade contraordenacional

1 – Caso os regimes setoriais não estabeleçam regras aplicáveis à responsabilidade contraordenacional, é aplicável o regime geral das contraordenações laborais previsto nos artigos 548.º a 566.º do Código do Trabalho, aprovado em anexo à Lei n.º 7/2009, de 12 de fevereiro, e o disposto nos números seguintes.

2 – Às contraordenações referidas no número anterior aplica-se o regime processual aplicável às contraordenações laborais e de segurança social, aprovado pela Lei n.º 107/2009, de 14 de setembro.

3 – Constituem contraordenações graves:
a) O exercício de profissão regulamentada ou a prática de atos abrangidos por atividades reservadas por pessoa que não cumpra os requisitos profissionais;
b) A celebração de contrato de trabalho com pessoa que não cumpra os requisitos profissionais exigidos para o exercício de profissão regulamentada ou a prática de atos abrangidos por atividades reservadas.

4 – Compete à Autoridade para as Condições do Trabalho (ACT) fiscalizar o cumprimento das normas em matéria de acesso e exercício de profissão e aplicar as respetivas sanções de natureza contraordenacional.

5 – O produto das coimas reverte em:
a) 50% para o Estado;
b) 30% para a ACT;
c) 20% para a DGERT

Artigo 16.º - Cooperação administrativa

As autoridades competentes participam na cooperação administrativa, no âmbito dos procedimentos relativos a prestadores e profissionais provenientes de outros Estados-Membros da União Europeia ou do Espaço Económico Europeu, nos termos dos artigos 26.º a 29.º do Decreto-Lei n.º 92/2010, de 26 de julho, e do n.º 2 do artigo 51.º da Lei n.º 9/2009, de 4 de março.

Artigo 17.º - Regiões autónomas

A presente lei é aplicável, com as devidas adaptações, às regiões autónomas, cabendo a respetiva execução administrativa aos serviços e organismos regionais competentes, sem prejuízo das atribuições das entidades de âmbito nacional.

Artigo 18.º - Norma revogatória

É revogado o Decreto-Lei n.º 37/2015, de 10 de março.

Artigo 19.º - Entrada em vigor

A presente lei entra em vigor no primeiro dia útil do mês seguinte ao da sua publicação.